一、案情简介

南京融侨中央花园是经南京市规划局核批的“商住综合楼”，其0-1层为门面房、小商店，2-18层为一般住宅。梅女士在这里租赁了一间一层的门面房从事餐饮服务，并向当地市场监督管理局（以下称“市管局”）申请办理《食品经营许可证》。市管局依法对提交材料进行审查，对经营场所进行现场核查且检查结论为基本符合规定，最终向梅女士发放了《食品经营许可证》。在经营过程中，餐饮店的楼上居民唐先生、李先生、王先生等多人（以下简称原告）认为梅女士的餐饮店严重影响他们的日常生活，产生大量油烟、噪音等，不符合大气污染防治法的相关规定，认为当地市管局违反大气污染防治法第八十一条第二款的禁止性规定核发该行政许可的行为违法，遂向当地法院提起行政诉讼，要求撤销市管局作出的行政许可决定。

二、办理结果和过程

此案经一审法院审理判决驳回原告的诉讼请求，二审法院维持了一审判决。一审法院审理认为，食品经营许可审批的法律依据是食品安全法和行政许可法，食品安全法的立法宗旨是保证食品安全，保障公众健康和生命安全，对于食品经营行政许可的审查应当围绕这一宗旨来进行。市管局提交的证据可以证明，其依据行政许可法和食品安全法的规定审核了餐饮店提交的申请材料并对现场进行了核查，认为符合法律规定的条件，在此基础上作出本案的行政许可，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。

三、法理分析

第一，行政机关“作为”应当符合依法行政和职权法定的要求。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”明确了行政机关不得私自增设行政许可的“门槛”。而《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第二款规定“食品药品管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并说明理由。”从内容来看，食品安全法第三十三条第一款第一项至第四项分别针对的是与所经营食品品种数量相适应的场所要求、生产设备或者设施要求、技术人员和管理制度要求、设备布局和工艺流程要求，上述四项要求仅与食品安全直接相关，与大气污染并无关系。若要求市管局考虑梅女士的餐厅是否配备专用烟道，实际上是增设了食品经营行政许可的“门槛”，扩大了审查范围，不符合依法行政的要求。

《中华人民共和国大气污染防治法》的立法目的是保护和改善环境，该法作为一部环境保护方面的特别法，对包括经营者在内的公民、法人、其他组织以及行政机关当然具有普遍的约束力，但市管局并非大气污染防治法的执法主体，不能以遵守法律为由超越职权行使其他行政机关的职能，这是职权法定的要求。

因此，市管局在作出食品经营许可时对经营者应当遵守的所有法律法规进行检索，并全部纳入食品安全行政许可的审查范围，既不具备现实的可操作性，也不符合转变政府职能、加强事中事后监管的政策要求。

第二，许可事项的听证需为利害关系人。行政许可法第三十六条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”食品经营行政许可的利害关系人应当是与食品安全许可的事项直接相关，即可能因食品经营许可致身体健康及生命安全受到影响，而唐先生等人所称的受到油烟、排污等损害与食品安全没有直接关系。因此，唐先生等人并非食品经营行政许可的利害关系人，市管局在发证前未告知唐先生等人有听证的权利，不违反行政许可法的法律规定。

第三，环境安全和食品安全是经营者、执法机关和社会大众的共同责任。人民群众高度关注环境保护、食品安全是社会进步的表现。环境保护问题和食品安全问题需要企业经营者、行政机关和普通公民共同参与，不同行政机关之间需要加强执法衔接，开展协同监管，增强监管合力；经营者应当采取有效措施，使其油烟、污水等排放达到规定的标准；周边居民因环境污染受到损害的，也可以主张相应的赔偿责任。只有社会大众普遍参与、共同努力，才能促使社会更和谐、明天更美丽！